Kilka uwag na temat wykładni art. 545 ust. 3d Prawa wodnego

25 października 2021 |

Niniejszy artykuł podejmuje temat wykładni art. 545 ust. 3a i 3d ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne, które zawierają przepisy przejściowe regulujące kwestie związane m.in. z wszczętymi i niezakończonymi sprawami dotyczącymi administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska.

Art. 545 ust. 3a i 3d ustawy z dnia 20.07.2017r. Prawo wodne (PW) zawiera przepisy przejściowe regulujące kwestie związane m.in. z wszczętymi i niezakończonymi sprawami dotyczącymi administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska (POŚ).

Ustępy 3a oraz 3d (dalej przywoływane bez precyzowania, iż chodzi o jednostki redakcyjne art. 545 PW), dodane zostały do art. 545 PW ustawą z dnia 28.02.2018r. o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz.U. z 2018r., poz. 710) i weszły w życie w dniu 12.04.2018r., z mocą od dnia 1.01.2018r.

Ustęp 3d przewiduje obowiązek wymierzenia przez właściwy organ, w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie PW, na podstawie przepisów dotychczasowych, administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 POŚ w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie PW, za określone przekroczenia zawarte w pozwoleniach wodnoprawnych oraz pozwoleniach zintegrowanych, które to przekroczenia wystąpiły do dnia 31.12.2017r.

Mimo pozornej jasności brzmienia ust. 3d, budzi on istotne wątpliwości interpretacyjne, które znalazły wyraz np. w Opinii do ustawy o zmianie ustawy – Prawo wodne z dnia 5.03.2018r. autorstwa Macieja Tylca z ramienia Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu (dostępna tu) wydanej jeszcze przed wprowadzeniem omawianego przepisu oraz w praktyce niektórych organów administracyjnych, które uznają ust. 3d za przepis szczególny w stosunku do art. 68 §1 ustawy z dnia 29.08.1997r. Ordynacja podatkowa (OP).

Należy zauważyć, że wykładnia art. 545 ust. 3d PW wymaga odejścia od zasady clara non sunt interpretanda, zwłaszcza, że zasada ta nie jest już powszechnie akceptowana w doktrynie i orzecznictwie. W wyroku z 12.04.2013r., II OSK 2417/11 NSA uznał za słuszny pogląd, iż: „Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych, przy czym nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej danego przepisu, należy poddać go również wykładni systemowej i funkcjonalnej, chociażby po to by sprawdzić, czy jednoznaczność językowa nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa”.

Czy zatem analiza ust. 3d dopuszcza przyjęcie, iż:

1.doszło w nim do swoistej „reaktywacji” art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 POŚ (uchylonych z dniem 1.01.2018r. na podstawie art. 493 pkt 27 PW), jak twierdzi w swojej opinii Maciej Tylec,

2.ustawodawca dokonał w nim wydłużenia terminu przedawnienia powstania bądź wymiaru kar administracyjnych nakładanych na mocy poprzednio obowiązujących art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 POŚ,

3.ust. 3d jest przepisem intertemporalnym?

Odpowiedź na wszystkie trzy powyższe pytania jest przecząca.

Punktem wyjścia dla wykładni ust. 3d powinna być analiza ust. 3a. Użycie przez ustawodawcę w ust. 3a sformułowania „do spraw” (w miejsce np. „do postępowań administracyjnych”) wskazuje na zamiar objęcia regulacją nie tylko przepisów postepowania, ale również przepisów prawa materialnego, w tym art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 POŚ oraz przepisów dotyczących przedawnienia (por. wyrok NSA z dnia 13.05.2008r., II GSK 104/08).

Uchylenie art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 POŚ nie oznacza także, że umorzeniu podlegają wszczęte już postępowania, o czym świadczy użyte w przepisie sformułowanie „do spraw wszczętych i niezakończonych … stosuje się przepisy dotychczasowe”.

Już zatem sama wykładnia językowa ust. 3a żadną miarą nie uzasadnia przyjęcia, iż w przepisie tym doszło do „reaktywacji” przez ustawodawcę art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 POŚ. Stwierdzić wręcz należy, że taki zabieg legislacyjny nie był ani konieczny, ani możliwy z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej. Autor opinii z dnia 5.03.2018r. nie pokusił się zresztą o analizę poszczególnych, nowo wprowadzanych ustępów 3a-3d, a ocenił je zbiorczo. Tym samym nie wiadomo, z którego dokładnie zapisu miałaby wynikać wspomniana „reaktywacja”.

Oceniając miejsce ust. 3a i 3d w systemie prawa nie sposób nie odnieść się do orzecznictwa w zakresie nakładania kar administracyjnych. W powołanego już wyroku NSA z dnia 13.05.2008r., II GSK 104/08, jasno wynika, iż co do zasady, w orzecznictwie za zwykły stan rzeczy uznawane jest prowadzenie postępowania administracyjnego w związku ze stanami faktycznymi, które miały miejsce w okresie obowiązywania przepisów, nawet jeżeli w chwili orzekania przez organ przepisy te zostały już uchylone, co wprost odnosi się do orzekania na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 POŚ począwszy od dnia 1.01.2018r. Jak wyjaśnił NSA, w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada stosowania prawa obowiązującego w chwili wydawania decyzji ostatecznej. Reguła ta doznaje jednak wyjątków w przypadkach, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia jest nałożenie na stronę sankcji za naruszenie przepisów prawa – wówczas przyjmuje się, że sankcje można nałożyć jedynie za naruszenie prawa obowiązującego w chwili, w której zaistniał stan faktyczny oceniany jako ewentualne naruszenie prawa. Przy braku przepisów międzyczasowych – zdaniem NSA – odtworzenia wymaga stan prawny obowiązujący w chwili zaistnienia naruszenia prawa. Reguła wywiedziona przez NSA nie wyklucza stosowania zasady nakazującej wsteczne działanie ustawy względniejszej (lex mitior retro agit), o tyle jednak, o ile jej zastosowanie jest w danym wypadku niewątpliwe (co wymaga podkreślenia w kontekście art. 189c Kodeksu postępowania administracyjnego, o którym dalej).

Począwszy od dnia 1.06.2017r., prezentowane wyżej, reprezentatywne stanowisko orzecznictwa zostało w pewnym stopniu „usankcjonowane” przez ustawodawcę poprzez wprowadzenie w Kodeksie postępowania administracyjnego (KPA) działu IVA „Administracyjne kary pieniężne”. Art. 189c KPA stanowi, że „Jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.”. Tym samym sam ustawodawca przesądził zasadą ogólną, iż uchylenie przepisu nie oznacza zakazu jego stosowania do stanów faktycznych, zaistniałych w trakcie jego obowiązywania, które wymagają nałożenia kary administracyjnej za ten właśnie okres.

Zatem również wykładnia systemowa i celowościowa ust. 3a i 3d prowadzą do wniosku, iż sięganie po konstrukcję „reaktywacji” art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 POŚ jest błędne. Konsekwentnie, za błędny należy również uznać pogląd Macieja Tylca, iż uchylenie art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 POŚ uzasadnia umarzanie wszczętych już postępowań na podstawie art. 105 §1 KPA. Co więcej, zarówno art. 189c KPA, jak i ust. 3a nie wyłączają wszczęcia postępowania administracyjnego za okres sprzed 1.01.2018r., a jak wykazano powyżej, wszczęciu takiego postępowania nie stoją na przeszkodzie ogólne reguły wymierzania kar administracyjnych wywiedzione w orzecznictwie i doktrynie, a częściowo uregulowane obecnie w KPA.

Dopiero prawidłowa interpretacja ust. 3a pozwala właściwie umiejscowić ust. 3d w systemie prawa i dojść do wniosku, iż ust. 3d nie „przywraca” stosowania art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 POŚ.

W kontekście dotychczasowych uwag jasne jest również, że ust. 3d nie zawiera w ogóle regulacji materialnoprawnych, nie ingeruje więc w kwestię przedawnienia. Tym samym za błędne należy uznać poglądy przeciwne, prezentowane w praktyce orzeczniczej niektórych organów.

Na potwierdzenie powyższego należy dodatkowo przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który zajmując się w orzeczeniu z dnia 1.03.1994r., U 7/93 kwestią sposobu regulacji sankcji administracyjnych w aktach prawnych wskazał, iż do wszystkich przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), a więc do wszystkich przepisów, których celem jest poddanie jakiejś formie ukarania czy jakiejś sankcji, należy odnosić reguły dotyczące przepisów karnych, w tym wymóg precyzyjnego określenia zarówno czynu jak i kary. Wykluczone jest zatem „rekonstruowanie” przepisów materialnoprawnych tam, gdzie ustawodawca wprost ich nie zawarł.

Powyższą wykładnię, odmawiającą ust. 3d waloru przepisu ingerującego w kwestie przedawnienia, zdaje się prezentować również NSA, który w wyroku z dnia 2.12.2019r., II OSK 3325/17, wydanym już po wejściu w życie ust. 3d (który to przepis wiązał NSA w chwili orzekania), uwzględnił zarzut naruszenia art. 68 §1 i art. 21 §1 pkt 2 i 4 OP w stosunku do administracyjnej kary pieniężnej za 2010r. (a więc za zdarzenia powstałe do dnia 31.12.2017r.).  Z wyroku tego wynika, że do postępowań wszczętych przed dniem 1.01.2018r. art. 68 §1 OP znajduje zastosowanie wprost (tj. bez uwzględnienia dyspozycji ust. 3d). Zbliżone stanowisko zdaje się prezentować również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7.08.2020r., IV SA/Wa 625/20, choć wynika to ze stanu faktycznego leżącego u podstaw rozstrzygnięcia sprawy a nie wprost z uzasadnienie tego wyroku, gdzie Sąd jedynie odnotował obowiązywanie ust. 3d, nie rozwijając tej kwestii.

Przepis ust. 3d nie jest wreszcie przepisem międzyczasowym. Analizując ten aspekt trzeba przyjrzeć się najpierw art. 189c KPA.

Kary administracyjne określone w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 PW zostały zastąpione konstrukcją opłat podwyższonych (art. 282 PW), która odbiega od konstrukcji kar administracyjnych (np. pierwotne ustalenie opłaty podwyższonej następuje w formie informacji, co już wyklucza uznanie jej za karę administracyjną – por. 189b KPA). Co więcej, art. 282 PW przewiduje nakładanie kar pieniężnych w przypadkach naruszeń przepisów PW, która to ustawa nie obowiązywała przed 1.01.2018r., a więc nie mogło przed tą datą dojść do naruszenia przepisów PW (dyspozycja art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 POŚ odsyłała zresztą do decyzji określonych w art. 181 ust. 1 i 3 POŚ, których – mimo ich częściowej zbieżności co do nazewnictwa – nie można uznać za decyzje tożsame z decyzjami, których naruszenie sankcjonuje art. 282 PW).

Wydaje się zatem, że art. 189c KPA nie mógłby być w ogóle podstawą zastosowania art. 282 PW w przypadkach naruszeń, do których doszło w okresie do dnia 31.12.2017r. Doktryna wskazuje, iż w przypadku administracyjnych kar pieniężnych jest najczęściej tak, że przepisy regulujące administracyjną karę pieniężną są odrębne od przepisów dotyczących nakazu lub zakazu będącego przedmiotem ochrony. Najczęściej więc zmiana prawa dotyczy wyłącznie normy sankcjonowanej albo sankcjonującej. W takich sytuacjach zastosowanie reguły intertemporalnej zawartej w art. 189c KPA może nastręczać trudności, o ile w ogóle jest możliwe (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Wierzbowski, Legalis 2020). Nawet gdyby nie było regulacji zawartej w art. 189c KPA, przyjąć należałoby, iż w przypadku naruszeń, do których doszło przed 1.01.2018r., zastosowanie znalazłyby ogólne, wypracowane w doktrynie i orzecznictwie zasady, tj. organy w dalszym ciągu, i do upływu okresu przedawnienia, orzekałyby na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 POŚ. Takiego ujęcia nie zmieniłby również brak ust. 3a i 3b w art. 545 PW. Decyzja ustawodawcy o wprowadzeniu ust. 3a i 3d pozwala natomiast uniknąć wątpliwości interpretacyjnych powstałych właśnie na gruncie art. 189c KPA. Innymi słowy, ust. 3a i 3d nie mogą być uznane za przepisy szczególne w stosunku do art. 189c KPA. Norma wywiedziona z ust. 3a i 3d nie jest również przepisem międzyczasowym, nie reguluje bowiem sytuacji „konkurencji” przepisów dotychczasowych i nowych.

Podsumowując, art. 545 ust. 3a i 3b PW należy zatem uznać za superfluum. Przepisy te stanowią jedynie dyrektywę interpretacyjną istotną chociażby w świetle art. 189c KPA, same w sobie nie zawierają jednak żadnej regulacji, która nie wynikałaby już z przepisów obowiązujących jak i uchylonych.

Prezentowana tu wykładnia nie wymaga sięgnięcia do uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej ust. 3a i 3d do art. 545 PW celem dokonania wykładni autentycznej, niemniej należy wskazać, iż pierwotny tekst ustawy zmieniającej wpłynął do Sejmu w wersji nieprzewidującej wprowadzenia art. 3a-3d, nie zawierał więc uzasadnienia do tych jednostek redakcyjnych. Ustępy 3a-3d zostały wprowadzone do ustawy zmieniającej w toku postepowania legislacyjnego, bez uzasadnienia ze strony wnioskujących Posłów.

Odnotowania wymaga jeszcze jedno, końcowe zagadnienie. Otóż na podstawie art. 68 §1 OP (przepis ten, na mocy odesłania zawartego w art. 281 ust. 1 POŚ, znajduje zastosowanie do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 POŚ) dla przekroczeń, które wystąpiły do dnia 31.12.2017r., początek biegu terminu przedawnienia liczony jest od końca 2017r., co sprawia, iż decyzja wymierzająca karę w takiej sprawie powinna być doręczona najpóźniej dnia 31.12.2020r. W swej istocie pokrywa się to z 36-miesięcznym terminem określonym w ust. 3d, niemniej mając na uwadze prezentowaną w niniejszym opracowaniu interpretację ust. 3d, użycie przez ustawodawcę sformułowania „w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy” należy uznać za usterkę legislacyjną. PW weszło w życie w dniu 1.01.2018r., zatem w myśl reguły określonej w art. 57 §3 KPA, termin 36-miesięczny upływa z końcem dnia 1.01.2021r., a więc dzień później niż termin przedawnienia wynikający z art. 68 §1 OP. Wobec faktu, iż wskazany w ust. 3d 36-miesięczny termin należy uznać za termin procesowy adresowany do organu (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29.10.2012r., II GPS 3/12) i nie ma żadnego wpływu na bieg materialnoprawnego terminu przedawnienia wynikającego z art. 68 §1 OP, wskazana tu wadliwość nie narusza żadnych materialnoprawnych praw stron.


Wpis nie stanowi porady ani opinii prawnej w rozumieniu przepisów prawa oraz ma charakter wyłącznie informacyjny. Stanowi wyraz poglądów jego autora na tematy prawnicze związane z treścią przepisów prawa, orzeczeń sądów, interpretacji organów państwowych i publikacji prasowych. Kancelaria Ostrowski i Wspólnicy Sp.K. i autor wpisu nie ponoszą odpowiedzialności za ewentualne skutki decyzji podejmowanych na jego podstawie.


Ta strona wykorzystuje pliki cookies. Poprzez kliknięcie przycisku „Akceptuj", bądź „X", wyrażasz zgodę na wykorzystywanie przez nas plików cookies. Więcej o możliwościach zmiany ich ustawień, w tym ich wyłączenia, przeczytasz w naszej Polityce prywatności.
AKCEPTUJ